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从法院判决看未依法实施征收程序的赔偿问题

    2014年831日,某区政府在发布《房屋征收范围的公告》, 2014926日,李大强的案涉房屋被拆除。20141025日,该区政府作出《房屋征收的决定》李大强案涉房屋位于本次房屋征收范围。李大强认为区政府行政行为违反,经过一审、二审后诉至最高院。

李大强向最高院申请再审,请求撤销**省高级人民法院作出的******号行政判决第二项与第三项,改判**区政府将案涉房屋恢复原状,如不能恢复原状,则判令**区政府依据周边房地产市场价格赔偿,并判令**区政府赔偿停产停业损失每月2万元、房屋内物品等财产损失6万元。其申请再审的主要事实与理由为:1.二审法院判决未能正确区分行政赔偿与行政补偿之间的基本区别,认为赔偿问题可以通过征收补偿程序解决,主要证据不足,属于认定事实错误。2.二审法院判决驳回再审申请人的赔偿请求,要求再审申请人另行通过征收补偿程序解决,缺乏法律依据,更不利于保护再审申请人的合法权益。3.被申请人**区政府对违法强拆行为给再审申请人造成的物品损失,应当承担行政赔偿责任。4.二审法院的判决使被申请人**区政府对违法行为免于承担法律责任,将使得再审申请人对由此产生的经济损失无从行使司法救济权利。综上,再审申请人认为被申请人**区政府应当对违法拆除案涉房屋的行为承担恢复原状或者参照市场价格进行赔偿的法律责任。

   最高院判决书说理如下。

   本院认为,本案的争议焦点主要包括四个方面:一、关于强制拆除主体的认定问题;二、关于本案拆除行为是否违法的问题;三、关于本案通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济的问题;四、关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与赔偿数额的确定问题。

    一、关于强制拆除主体的认定问题

  《征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定,房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任。第二十八条第一款规定,被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定,在国有土地上房屋征收过程中,有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权,建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋,涉嫌构成故意毁坏财物罪的,权利人可以依法请求公安机关履行相应职责;人民法院经审查认为有犯罪行为的,应当依据《行政诉讼法》第六十六条第一款的规定,将有关材料移送公安、检察机关。因而,除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的,则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施,人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体,并应承担相应的赔偿责任。

    本案中,**区政府主张2014926日改造工程指挥部委托**公司对已达成补偿安置协议的案外人的房屋进行拆除时,因操作不慎导致案涉房屋坍塌;**公司于201536日出具的情况说明也作了类似陈述。**区政府据此否认强拆行为系由政府组织实施,认为造成案涉房屋损毁的是案外人**公司,并主张本案系民事侵权赔偿纠纷,与**区政府无关,不属于行政争议。但案涉房屋被强制拆除系在**区政府作为征收主体进行征收过程中发生的。案涉房屋被拆除前的2014831日,**区政府即发布旧城改造房屋征收公告,将案涉房屋纳入征收范围。因此,对于房屋征收过程中发生的合法房屋被强制拆除行为,首先应推定系**区政府及其确定的房屋征收部门实施的行政强制行为,并由其承担相应责任。本案虽然有**公司主动承认误拆,但改造工程指挥部工作人员给李大强发送的短信记载有我是****区***村区块改造工程指挥部工作人员、将对房子进行公证检查、如不配合将破门进行安全检查及公证等内容,且李大强提供的有行政执法人员在拆除现场的现场照片及当地有关新闻报道等,均能证实2014926日强制拆除系政府主导下进行,故**区政府主张强拆系民事侵权的理由不能成立。**公司拆除案涉房屋的行为,其法律责任应由委托其拆除的改造工程指挥部承担;改造工程指挥部系由**区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的临时机构,**区政府应当作为被告,并承担相应的法律责任。

    二、关于本案拆除行为是否违法的问题

  《中华人民共和国物权法》第四条规定,国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产;第三款规定,征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。

    李大强位于******号的房屋未依法办理相关建设手续,也未取得房屋所有权证,但案涉房屋确系在199041日《中华人民共和国城市规划法》施行前建造的历史老房。对此类未经登记的房屋,应综合考虑建造历史、使用现状、当地土地利用规划以及有关用地政策等因素,依法进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿。改造工程指挥部与一审法院根据李大强提供的***缴纳土地登记费、房产登记费等相关收款收据以及***私有房屋所有权登记申请书等材料,已经认定案涉房屋为合法建筑,李大强通过继承和购买成为房屋所有权人,其对案涉房屋拥有所有权,任何单位和个人均不得侵犯。国家因公共利益需要确需征收的,应当根据《征收与补偿条例》规定,给予房屋所有权人公平补偿,并按照《征收与补偿条例》第二十七条的规定,先给予补偿,后实施搬迁。房屋所有权人在签订补偿协议或者收到补偿决定确定的补偿内容后,也有主动配合并支持房屋征收的义务和责任。《征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》,对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁以及如何保障被征收人获得以市场评估价格为基础的公平补偿的权利进行了系统、严密的规定。同时,为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施,还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。具体到本案中,根据《征收与补偿条例》的规定,**区政府应当先行作出房屋征收决定并公告,然后与李大强就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项订立补偿协议;如双方在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的,市、县级人民政府则应当依法单方作出补偿决定。被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼;被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。人民法院裁定准予执行后,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。此即为一个合法的征收与补偿应当遵循的法定程序,也系法律对征收与补偿的基本要求。本院注意到,案涉房屋的征收拆迁,最早始于20017***公司取得拆迁许可证,在10多年时间内,如因房屋所有权人提出不合法的补偿请求,导致未能签署补偿安置协议,**区政府及其职能部门应当依法行使法律法规赋予的行政职权,及时作出拆迁安置裁决或者补偿决定,给予李大强公平补偿,并及时强制搬迁以保障公共利益的实现和拆迁征收工作的顺利进行。但**区政府及相应职能部门既未及时依法履职,又未能保障被征收人合法权益,也未能正确理解《征收与补偿条例》有关强制搬迁制度的立法目的,还未能实现旧城区改造项目顺利实施;而是久拖不决,并以所谓民事误拆的方式违法拆除被征收人房屋,最终不得不承担赔偿责任。一、二审法院判决确认**区政府强制拆除行为违法,符合法律规定,本院予以支持。

    三、关于本案通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济的问题

    行政补偿是指行政机关实施合法的行政行为,给行政相对人合法权益造成的损失,由国家依法予以补偿的制度。行政赔偿是指行政机关实施违法的行政行为,侵犯行政相对人合法权益,由国家依法予以赔偿的制度。在国有土地上房屋征收过程中,征收及与征收相关联的行政行为违法造成损失的赔偿问题,较为复杂。其中,既有因违法拆除给权利人物权造成损失的赔偿问题,也有因未依据《征收与补偿条例》第十七条和当地征收补偿政策进行征收补偿而给权利人造成的应补偿利益的损失问题,甚至还包括搬迁、临时安置以及应当给予的补助和奖励的损失问题。尤其是在因强制拆除引发的一并提起的行政赔偿诉讼中,人民法院应当结合违法行为类型与违法情节轻重,综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准,依法、科学地确定赔偿项目和赔偿数额,让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿,确保产权人得到公平合理的补偿。同时,人民法院在确定赔偿义务机关和赔偿数额时,要坚持有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面的法治理念,对行政机关违法强制拆除被征收人房屋,侵犯房屋所有权人产权的,应当依法责令行政机关承担行政赔偿责任,而不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿。

    通常情况下,强制拆除被征收人房屋应当依据已经生效的补偿决定,而补偿决定应当已经解决了房屋本身的补偿问题。因此,即使强制拆除行为被认定为违法,通常也仅涉及对房屋内物品损失的赔偿问题,而不应涉及房屋本身的补偿或者赔偿问题。但本案在强制拆除前,既无征收决定,也无补偿决定,李大强也未同意先行拆除房屋,且至今双方仍未达成补偿安置协议,李大强至今未得到任何形式补偿,强制拆除已构成重大且明显违法,应当依法赔偿。对李大强房屋损失的赔偿,不应再依据《征收与补偿条例》第十九条所规定的《房屋征收决定》公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格,即20141026日的市场价格,为基准确定,而应按照有利于保障李大强房屋产权得到充分赔偿的原则,以**区政府在本判决生效后作出赔偿决定时点的案涉房屋类似房地产的市场价格为基准确定。同时,根据《国家赔偿法》第三十六条第八项有关对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿的规定,李大强在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策应当得到的利益损失,属于其所受到的直接损失,也应由**区政府参照补偿方案依法予以赔偿。因此,本案存在行政赔偿项目、标准与行政补偿项目、标准相互融合的情形,一审法院判决第二项责令**区政府参照《征收补偿方案》对李大强进行赔偿;二审法院判决认为应当通过后续的征收补偿程序获得救济,并据此驳回李大强的行政赔偿请求,均属对《国家赔偿法》《征收与补偿条例》等相关规定的错误理解,应予纠正。

    四、关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与赔偿数额的确定问题

    具体到本案中,根据李大强的诉讼请求,其主张的损失包括以下三个部分:一是房屋损失;二是停产停业损失;三是房屋内物品的损失。**区政府与李大强应就上述三项损失问题平等协商,并可通过签订和解协议的方式解决;如双方无法达成一致,**区政府应按照本判决确定的方法,及时作出行政赔偿决定。

   (一)房屋损失的赔偿方式与赔偿标准问题

   《国家赔偿法》第三十二条规定,国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的,予以返还财产或者恢复原状。据此,返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式,既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷;但其适用条件是原物未被处分或未发生毁损灭失,若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时,则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。本案中,案涉房屋已经被列入旧城区改造的征收范围,且已被**区政府拆除,因此,对李大强要求恢复房屋原状的赔偿请求,本院不予支持。案涉房屋系因旧城区改建而被拆除,如系依法进行的征收与拆除,李大强既可以选择按征收决定公告之日的市场评估价进行货币补偿,也有权要求在改建地段或者就近地段选择类似房屋予以产权调换。本案系因违法强制拆除引发的赔偿,《国家赔偿法》第四条第三项规定,行政机关违法征收,侵犯财产权的,受害人有取得赔偿的权利。因此,为体现对违法征收和违法拆除行为的惩诫,并有效维护李大强合法权益,对李大强房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿,即对李大强房屋的赔偿,不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。结合《国家赔偿法》第三十六条诸项规定以及李大强申请再审的请求,**区政府既可以用在改建地段或者就近地段提供类似房屋的方式予以赔偿,也可以根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。**区政府与李大强可以按照《征收与补偿条例》第二十条规定的方式确定房地产价格评估机构。鉴于案涉房屋已被拆除,房地产评估机构可以参考《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条所规定的方法,根据**区政府与李大强提供的原始资料,本着疑点利益归于产权人的原则,独立、客观、公正地出具评估报告。

   (二)停产停业损失的赔偿标准问题

     略

   (三)屋内物品损失的赔偿金额确定方式问题

    略

    综上,一、二审法院判决认定的基本事实清楚,一、二审法院判决确认**区政府强制拆除李大强房屋的行政行为违法的判项正确,本院予以维持。但一审判决责令**区政府参照《征收补偿方案》对李大强进行赔偿,未能考虑到作出赔偿决定时点的类似房地产市场价格已经比《征收补偿方案》确定的补偿时点的类似房地产市场价格有了较大上涨,仅参照《征收补偿方案》进行赔偿,无法让李大强有关赔偿房屋的诉讼请求得到支持;二审判决认为应通过征收补偿程序解决本案赔偿问题,未能考虑到案涉房屋并非依法定程序进行的征收和强制搬迁,而是违法实施的强制拆除,**区政府应当承担赔偿责任。一审判决第二项与二审判决第二项、第三项均属于适用法律错误,应予纠正。

    最高人民法院判决:

    一、维持**省高级人民法院***号行政判决第一项与****市中级人民法院***号行政判决第一项,即确认****区人民政府强制拆除李大强位于****区**路***号房屋的行政行为违法。

    二、撤销**省高级人民法院***号行政判决第二项、第三项与****市中级人民法院***号行政判决第二项。

    三、责令****区人民政府在本判决生效之日起九十日内按照本判决对李大强依法予以行政赔偿。

   (文中人物系化名,参考案例案号:(2017)最高法行再101号)

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